Pláticas de sobremesa. Problemática, tarea y organización de la UNCC

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El paraíso de los juristas

El jurista alemán del siglo XIX, Rudolf Von Jhering, publicó unas divertidas cartas que luego fueron recopiladas en el libro "La jurisprudencia en broma y en serio”. Von Jhering describió el 'Paraíso de los juristas’. Mi comentario aquí es de memoria, ya que al buscar mi ejemplar descubrí que alguien lo tomó "en préstamo" desde hace varias décadas. 

La escala para subir al paraíso se hacía con la jurisprudencia de conceptos. El jurista teórico encontraba un concepto, maravillado y absorto, levantaba un pie y lo dejaba en el aire. Un nuevo concepto lo llevaba a levantar el otro pie y así se despedía de la tierra. De ese modo, el jurista se construía una escala conceptual que lo llevaba al paraíso de los juristas, donde todo era perfección y armonía jurídica. La torpe e impertinente realidad quedaba abajo, en el suelo terrestre.

La UNCC con los pies en la tierra

Me gusta mas la UNCC, con los pies bien plantados en la tierra y excluida del paraíso. Es un gran museo de experiencia, que invita a la reflexión. Es ideal para el método de la atenta observación de la realidad, que es la mejor escuela para jueces, legisladores, abogados y el publico en general. El mundo legal de la justicia estatal, del arbitraje y de los medios alternativos, tienen mucho que aprender de la UNCC.

Por ejemplo, ya anuncié que me servirá para explicar los conceptos y evaluación de los daños y perjuicios.

Pero la experiencia de la UNCC es mucho mas importante para reflexionar sobre la evolución de la noción de justicia y de los métodos para impartirla. En nuestros días es un tema “sexy” el de la saturación de los sistemas de justicia estatales; también el del aumento de los tiempos y costos del arbitraje. Es milenaria la queja de que la justicia es cara y dilatada; de que no es justicia. La expansión demográfica que vivimos ha contribuido al crecimiento viral de estos problemas.

La problemática

Un primer reto era como resolver y pagar 2.7 millones de reclamaciones dentro de la vida de los reclamantes. 

Esta necesidad no se compaginaba con el derecho de Iraq a ser oído y defenderse ¿Como podía hacerlo, conforme a los métodos tradicionales, respecto de tamaño número de reclamaciones? Si se hubieran sometido esas reclamaciones a los métodos tradicionales, ¿como se hubiera integrado la multitud de tribunales, cuál hubiera sido su costo y cuanto tiempo se hubiera llevado el proceso?

Era de elemental justicia establecer una escala de urgencias. La resolución y pago de las reclamaciones debía regirse por criterios humanitarios: comenzando por los mas necesitados, los trabajadores y personas de escasos recursos, y así hasta llegar a los menos necesitados: las corporaciones empresariales y los gobiernos.

No menos importante eran las diferencias razonables de exigencia sobre las cargas de la petición y prueba. En este aspecto contaban las diferentes posibilidades reales de acceso a la asesoría y representación jurídica. 

En efecto, no estaban en las mismas condiciones: (i) los trabajadores palestinos, coreanos, egipcios, etcétera, que tuvieron que huir de la zona y que perdieron sus trabajos, (ii) que los pequeños y medianos empresarios, (iii) que las grandes corporaciones empresariales y que, (iv) los gobiernos nacionales.

El pastel no era suficiente. Iraq estaba en estado de insolvencia, excluido del comercio mundial, con esperadas ventas futuras de petróleo, de las cuales se separaría un porcentaje para el fondo de indemnizaciones. 

En esas condiciones, ¿que era mas apetecible para los reclamantes?, ¿recibir mil dentro de un plazo mas o menos breve?, ¿u obtener una resolución de diez mil para colgarla en la sala de la casa en espera del pago?

Y, ¿en que situación quedarían los pobres iraquíes, sometidos a la tiranía?

La experiencia enseñaba que las indemnizaciones excesivas fueron contraproducentes, como ocurrió con el Pacto de Varsovia, al final de la primera guerra mundial, que sumió a Alemania en la miseria. 

Justicia perfecta o justicia administrada

Nació el hereje concepto de “justicia administrada”, como preferible a la “justicia paradisiaca”. El paradigma filosófico de la justicia es bueno en la medida en que nos limitemos a considerarlo como un desiderátum. Seremos más felices, y el mundo vivirá mejor, en la medida en que adoptemos la filosofía de preferir el “mal menor”. 

Sin pastel no hay fiesta

Lo primero fue la crear un fondo para pagar las indemnizaciones y costos de la UNCC. Para ello se decidió retener un porcentaje de las futuras ventas de petróleo de Iraq. En 1997 se implementó un programa de “comida y medicinas por petróleo”, que permitió a Iraq hacer ventas limitadas. Después de la caída de Hussein, hubo una quita de la deuda externa y se redujo la deducción del fondo del 20% que se hacía entonces, al 5%.

La Comisión

La UNCC, además de administrar el fondo, resolvería las reclamaciones.

Como órgano subsidiario del Consejo de Seguridad, tendría un secretario ejecutivo con su personal y estaría sujeto a una Junta de Gobierno, compuesta por los representantes, en Ginebra, de los países que formaban parte del Consejo de Seguridad.

La comisión no fue una corte o tribunal arbitral, sino un órgano político que cumplió con la función esencial de establecer los hechos, examinar las reclamaciones, verificar su autenticidad, valuar el monto de las indemnizaciones y ordenar su pago. El cumplimiento de estas tareas se puede calificar como una función cuasi arbitral.

Para conocer sobre las reclamaciones y resolverlas se formaron paneles integrados por tres comisarios cada uno (commissioners). Los comisarios éramos neutrales, provenientes de todas las partes del mundo y con diferentes especialidades: expertos en arbitraje, en ajustes de seguros, en la industria petrolera, etcétera. 

Los afectados tenían que presentar las reclamaciones a sus gobiernos y estos las presentaban a la UNCC. Se previeron mecanismos para que los que carecían del apoyo de un gobierno nacional, como los inmigrantes y los palestinos, pudieran contar con el auxilio de organizaciones internacionales u otros gobiernos.

La Secretaría. Mención honorifica

Sin la Secretaría todo esto hubiera sido imposible.

La Secretaría redactó formularios y recurrió a sistemas electrónicos que le permitieron organizar y clasificar las reclamaciones. 

Conforme les llegaba el turno, clasificaba las reclamaciones y las transmitía a los paneles en paquetes, para que estos las decidieran en un solo reporte y dentro de un término especificado. Por ejemplo, el reporte E2 del que hablaré próximamente, se formó con cinco reclamaciones, en cambio, un solo reporte sobre los trabajadores egipcios, resolvió más de un millón de reclamaciones.

Antes y durante la consideración de los paquetes, la Secretaría hacía reportes a Iraq y los gobiernos, en los que proponía las cuestiones legales y de hecho pertinentes e invitaba a que los comentaran (Reportes de artículo 16). Luego resumía y transmitía las respuestas al panel. Todos los paneles contaban con el auxilio de un equipo destinado a la resolución de cada paquete.

Los reportes

Los paneles adoptaban los reportes, que la Secretaría presentaba a la Junta de Gobierno para su aprobación y, sujetos a la lista de espera, al pago a los afectados.

La problemática y organización de la UNCC no es idéntica a la de la justicia estatal y arbitral; tampoco le es ajena por completo. Si algo aprendí en esa experiencia, es la necesidad de que los conceptos y métodos evolucionen. La UNCC tiene mucho que enseñarnos.


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Table Talks. Problems, Task and Organization of the UNCC

Jurists' Paradise

Rudolf Von Jhering, a German jurist of the XIX century, published some amusing letters that were later compiled in the book "La jurisprudence en broma y en serio" (“Scherz und Ernst in der Jurisprudenz. Eine Weihnachtsgabe für das juristische Publikum” or "Joking and Seriously on Jurisprudence "). Von Jhering described the "Jurists' Paradise." My comment here is by memory, for while searching for my copy of the book I discovered that someone took It, "as a loan", some decades ago.

The scale to climb to paradise was made with the jurisprudence of concepts. The theoretical jurist finds a concept, marveled and fascinated, lifts a foot and left it in the air. A new concept makes him lift the other foot and so he says farewell to the ground. That way, the jurist builds a conceptual scale that takes him to the paradise of jurists, were everything is perfection and legal harmony. The clumsy and impertinent reality is left below, in the terrestrial ground.

The UNCC With the Feet on the Ground

I like better the UNCC with its feet firmly stuck on the ground and excluded from paradise. It is a great experience museum that invites to reflection. It is ideal for the method of attentive observation of reality, which is the best school for judges, legislators, lawyers and general public. The legal world of state justice, of arbitration and alternative dispute resolution have much to learn from the UNCC.

For example, I've announced that it will serve me to explain the concepts and evaluation of damages and lost profits.

But the experience of the UNCC is much more important to reflect on the evolution of the notion of justice and the methods to provide it. In our days, the topic of saturation of the state justice systems is a "sexy" one; so is the increase of costs and time of arbitration. The complain that justice is expensive and slow is millenary; that it is not justice. The demographic expansion in which we live in has contributed to the viral growth of these problems.

The Problems

A first challenge was how to resolve and pay 2.7 million of claims within the life span of the claimants.

This necessity was not coherent with Iraq's right to be heard and defend itself. How could it do so, through traditional methods, with respect to the size and number of claims? If they had referred those claims to traditional methods, how could the tribunals be integrated, what would their cost be and how long would the process take?

It was basic justice to establish an emergencies scale. The resolution and payment of the claims had to be ruled by humanitarian criteria: starting by those in the most basic need, the workers and poor people, until they reached the less necessitated: corporations and governments.

Of no less importance were the reasonable differences of demands on the burden of proof and evidence. In this aspect they counted on the different real possibilities of access to counsel and legal representation.

Indeed, they were not in the same conditions: (i) the Palestinian workers, Korean, Egyptian, etcetera, that had to run away from the zone and lost their jobs, (ii) than the small and medium merchants, (iii) than the big corporations and, than (iv) the national governments.

The cake was not large enough. Iraq was in insolvency, excluded from the world commerce, with expected future sales from oil, of which a percentage would be separated for the compensation fund.

In these conditions, what was appealing for the claimants? To receive a thousand within a more or less short period of time?, or to obtain a resolution of ten thousand to hang it in their living room and wait for payment?

And, in what situation would the poor Iraqis remain, subject to tyranny?

The experience taught that excessive compensations were counterproductive; such as it happened in the Warsaw Pact, at the end of World War I, which plunged Germany to misery.

Perfect Justice or Administered Justice

The heretic concept of "administered justice" was born, as preferable to "idyllic justice." The philosophic paradigm of justice is good in as much as we limit ourselves to consider it as a desideratum. We shall be happier, and the world will live better, to the extent we adopt the philosophy of preferring the "lesser bad."

Without a Cake there is no Party

The first was to create a fund to pay the claims and the costs of the UNCC. To such end, it was decided to retain a percentage of future sales of Iraq's oil. In 1997, a program of "food and medicines for oil" was implemented, which allowed Iraq to make limited sales. After Hussein's downfall, there was a cut of the external debt and a deduction to the fund to a 5%, from a 20% that was then used.

The Commission

The UNCC, besides managing the fund, would solve the claims.

As a subsidiary entity of the Security Council, it would have an Executive Secretariat with its personnel and would be subject to a Governing Council, composed by the representatives, in Geneva, of the countries that were members to the Security Council.

The commission was not a court or an arbitral tribunal, but a political organ that fulfilled the essential function of establishing the facts, examining the claims, verify their authenticity, value the amount of compensations and order their payment. The fulfillment of these tasks may be qualified as a quasi arbitral function.

To hear the claims and solve them, panels were created, each of them composed of three commissioners. We the commissioners were neutral, from all parts of the world and with different specialties: experts on arbitration, insurance claims, oil industry, and etcetera.

The claimants had to present the claims to their respective governments and these would file them before the UNCC. Mechanisms were created for those who lacked the support of a national government, such as immigrants and Palestinians, so that they could count on the aid of international organizations or other governments.

The Secretariat. With Honors

Without the Secretariat everything would have been impossible to achieve.

The Secretariat drafted boilerplate forms for the claims and resorted to electronic systems that allowed it to organize and classify the claims.

As the claims came, it would classify the claims and transfer them to the panels in installments, in order for these to decide in a single report and within a specific period of time. For example, report E2, of which I will speak further on, was composed by five claims; by contrast, a single report on Egyptian workers solved more than a million claims.

Before and during the consideration of the installments, the Secretariat drafted reports to Iraq and the governments, in which it proposed the legal issues and pertinent facts, and invited to comment on them (Article 16 Reports). Thereafter, it summarized and communicated the answers to the panel. All panels counted with the aid of a team destined to the resolution of each package.

The Reports

The panels adopted the reports, which the Secretariat presented to the Governing Council for their approval and, subject to waiting list, to pay the claimants.

The problems and organization of the UNCC is not identical to state and arbitral justice; nor is it completely alien to it. If there is something I learned in this experience, is the need for the concepts of justice and the methods to administer it, evolve. The UNCC has much to teach us.